« Au cœur même de l’intérêt national, dans les tréfonds de la sécurité intérieure de chaque nation et dans les replis du secret d’Etat », la collecte et l’analyse d’informations pour l’aide à la décision est une activité étatique – et nationale – par excellence. Pour autant, les impératifs opérationnels et d’efficacité imposent échanges et collaborations. Si le renseignement est indifférent aux logiques d’amitié et d’inimitié de manière générale, la coopération reste donc un enjeu crucial, d’autant plus que nous sommes dans un contexte d’interpénétration croissante des systèmes de sécurité et de recrudescence de menaces transnationales. Cette nécessité s’impose à plus forte raison encore au niveau de l’Union européenne, avec l’émergence d’un dispositif de sécurité collective et l’ambition affichée de créer une « Europe de la sécurité et de la justice » ainsi que de faire de l’UE un acteur unitaire sur la scène internationale afin de contrebalancer les grandes puissances concurrentes, d’autant plus que les traités affirment avec force l’idée d’une communauté d’intérêts et de destin.Dans ces conditions, la problématique de la coopération entre services de renseignement est essentielle pour appréhender l’Union sous l’angle de la sécurité et des relations internationales.

 

Il s’agit ainsi de mettre en évidence les modalités, les réussites mais également les limites de la coopération entre services de renseignement au sein de l’UE, ainsi que d’envisager l’existence d’un « renseignement européen », c’est-à-dire d’une potentielle capacité autonome de l’UE à produire et utiliser du renseignement pour les politiques de sécurité.

 

 

 

 

 

Au niveau du renseignement intérieur – ou policier – les pratiques de coopération sont anciennes et entérinées au niveau de l’Union, témoignant ainsi d’une institutionnalisation réussie. Ces pratiques sont liées au développement de l’espace Schengen et relèvent des missions traditionnelles de police, prévention et répression, et plus récemment de la lutte anti-terroriste, véritable matrice d’une intégration plus poussée au fondement d’une « Europe de la sécurité intérieure ».  La libre circulation des biens, des capitaux et des hommes incitant de fait les Etats à jouer le jeu d’une coopération unifiée dans des institutions plutôt que par des coopérations bilatérales ad hoc.

Dès 1967 avec la convention de Naples est mis en place un réseau d’information entre les douanes. Plus significatif encore est le développement des clubs de Berne (1971), Trevi (1976) et Vienne (1979), qui sont des réunions régulières et informelles des responsables des services de renseignement nationaux et qui constituent des plateformes d’échange et des supports techniques de coopérations multilatérales pour le renseignement policier, la lutte contre le crime organisé et le terrorisme. Cette « diplomatie de club » que certains assimilent à une « diplomatie de connivence » se développe d’abord hors de la CEE ou de l’UEO, mais est peu à peu intégrée aux institutions européennes. En 1992, le club de Trevi est inscrit dans les traités et les autres Etats membres sont obligés de rentrer dans le club de Berne. Europol est créé en 1998 et absorbe le club de Trevi plus orienté vers la lutte anti-terroriste. En 2002, la coopération judiciaire vient compléter cet édifice avec la création d’Eurojust, et en 2004 la coopération opérationnelle sur les zones frontalières est renforcée par la création de Frontex. Finalement en 2010 est mis en place le Comité de Coordination des Centres Anti-terroristes. Ce mouvement se fait essentiellement sous l’égide du Conseil qui est chargé de mettre en œuvre les dispositions du Traité de Prüm (2005) qui vise à la simplification des échanges entre les services de police et de renseignement des Etats-membres.

 

 

Pour le renseignement extérieur ou stratégique, qui peut être assimilé à du renseignement militaire à visée diplomatique, l’intégration s’est faite progressivement et sous l’égide de la Commission européenne dans le sillage de la création de la PESC et du Haut-Représentant de l’Union en 1997, ainsi que du Service Européen de Coordination de l’Action Extérieure en 2010. La PESC suppose en effet « le développement de structures et de capacités pour l’analyse des situations, des sources de renseignement et une planification stratégique pertinente. »

Aujourd’hui, la centralisation du renseignement stratégique est effectuée au niveau de l’Intelligence Centre (INTCEN, renommé ainsi en 2012), et provient essentiellement du transfert de compétences de l’Union de l’Europe Occidentale à l’UE lors du traité de Nice en 2003. Sont ainsi regroupés l’ancien Situation Centre de l’UEO qui produit des synthèses à partir de sources ouvertes, les données recueillies par le centre satellitaire (SATCEN) de Torrejon en Espagne, les informations recueillies par les 137 délégations de l’UE dans le monde, par les missions de la PESC ainsi que les renseignement fournis par les Etats membres dans le cadre de l’Intelligence Directorate de l’Etat-major de l’Union. Le changement d’appellation en 2012 de « Situation centre » à « Intelligence centre » indique un changement de perspective, une volonté de centralisation du renseignement et d’inscrire son usage dans le processus permanent et courant du « foreign policy making » de l’UE. Tout cela constitue la « single intelligence analysis capacity » de l’Union.  On assiste ainsi à l’émergence d’un réel réseau de renseignement européen qui produit du renseignement difficilement reproductible au niveau national.

Cependant, un constat s’impose : « les institutions ne suffisent pas ». Si l’objectif est bien de faciliter le partage de renseignements pertinents en remplaçant les arrangements bilatéraux ad hoc entre Etats membres, il n’en reste pas moins que ces institutions ne sont que des plateformes, des supports techniques qui doivent être employés concrètement par les Etats. Or, ces institutions ne permettent pas de résoudre le problème de la méfiance entre les Etats. Les divergences d’intérêts et de politiques entre les partenaires restent la grande barrière pour une coopération réussie. De fait, il n’existe pas de mécanisme structurellement contraignant pour les services afin de les obliger à partager des informations pertinentes pour les autres Etats, ou de ne pas transmettre des informations « fausses ». L’inachèvement des traités dans un sens résolument fédéral est donc un obstacle majeur à un renseignement européen puisqu’il « est loisible aux Etats membres d’organiser entre eux et sous leur responsabilité des formes de coopération et de coordination qu’ils jugent appropriés entre les services compétents de leurs administrations chargées d’assurer la sécurité nationale » (TFUE Titre V). Il n’existe pas de mécanismes assurant une coopération loyale ou permettant de détecter et de punir la défection dans les accords d’échange, tout reposant sur la bonne volonté des Etats et de leurs services. Le club de Berne par exemple est un forum de discussion permettant simplement de produire des évaluations des menaces communes et partagées avec l’Union, il n’y a pas d’engagement formel. Europol est un forum intergouvernemental qui sert à établir des canaux sécurisés d’échange d’informations et de techniques d’investigation, toujours sur le fondement de la bonne volonté des Etats.

 

 

Le même constat s’impose pour la « single intelligence analysis capacity » de l’Union qui se contente de sources ouvertes et d’informations fournies volontairement par les Etats membres, d’autant plus que la programmation du satellite Helios du SATCEN de Torrejon relève de la prérogative des Etats et que les renseignements fournis par les missions diplomatiques restent assez limités face aux capacités des services nationaux, notamment en ce qui concerne les opérations clandestines.

L’émergence d’un réel renseignement européen bute donc sur la problématique de la méfiance, voire de la défiance entre les Etats, les « petits espionnages entre amis » étant une réalité bien présente bien que sous-théorisée, tant au niveau académique que professionnel. Dès lors, l’émergence d’une « CIA européenne » semble hautement improbable. D’autre part, les relations spéciales, sinon la dépendance, à l’égard des Etats les plus puissants en matière de renseignement se font au détriment de la coopération intra-européenne. Dans cette mesure, la domination américaine, avec 30 milliards de dollars de budget pour le renseignement, représente un frein majeur à une communauté européenne du renseignement.

 

 

 

« International Intelligence cooperation is something of an oxymoron »

Ancien directeur du MI5, 2003

 

Il existe donc un authentique mouvement d’intégration du renseignement en Europe, accompagné du développement d’une capacité autonome de l’UE et de formes de coopération inégalées dans le monde. Cependant, ce mouvement souffre d’une insuffisance structurelle exprimée très clairement par les traités. L’ancien directeur du MI5 rappelait ainsi en 2003 une vérité simple mais structurante, « International Intelligence cooperation is something of an oxymoron ». Mais sans doute l’Union aspire-t-elle à dépasser les oxymores.